Verrou de Bercy : ce qu’il en reste depuis la loi du 23 octobre 2018

Pendant longtemps, une fraude fiscale ne pouvait être poursuivie devant le juge pénal que si l’administration fiscale le décidait. Cette règle, surnommée le verrou de Bercy, a été profondément remaniée par la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude^[2]. Elle n’a pas disparu pour autant. Si vous faites l’objet d’un contrôle fiscal assorti de pénalités lourdes, la question n’est plus seulement de savoir combien vous devrez payer, mais aussi si votre dossier sera transmis au procureur de la République. Voici ce que prévoit l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, dans quels cas la transmission au parquet est automatique, quel rôle conserve la commission des infractions fiscales et comment se préparer^[1].

Qu’est-ce que le verrou de Bercy ?

L’expression « verrou de Bercy » désigne le monopole de l’administration fiscale sur le déclenchement des poursuites pénales pour fraude fiscale. En matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre, le procureur de la République ne peut pas, de sa propre initiative, poursuivre un contribuable pour fraude fiscale : il faut que l’administration dépose une plainte ou, depuis 2018, qu’elle lui dénonce les faits^[1].

Le surnom vient du siège du ministère de l’Économie et des Finances, à Bercy. Avant la réforme, toute plainte devait recevoir l’avis conforme de la commission des infractions fiscales (CIF), sous peine d’irrecevabilité. Le Conseil constitutionnel a jugé ce mécanisme conforme à la Constitution en 2016, en relevant notamment que le procureur conserve, une fois la plainte déposée, la liberté d’apprécier l’opportunité des poursuites^[4].

L’administration choisissant seule les dossiers dignes d’une sanction pénale, ce filtre alimentait le soupçon d’un traitement à deux vitesses. Le législateur a voulu le corriger en 2018, sans supprimer le rôle central de l’administration.

Le verrou de Bercy a-t-il été supprimé en 2018 ?

Non, il a été assoupli. L’article 36 de la loi du 23 octobre 2018 a réécrit l’article L. 228 du livre des procédures fiscales (LPF) pour créer une obligation de dénonciation au parquet dans les dossiers les plus graves, tout en maintenant le filtre de la commission des infractions fiscales pour les autres^[1][2]. Le texte a ensuite été retouché par la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, dont la rédaction est celle commentée ici^[1].

La nouvelle règle s’applique aux contrôles pour lesquels une proposition de rectification a été adressée à compter de la publication de la loi, parue au Journal officiel du 24 octobre 2018^[2]. Depuis lors, l’article L. 228 du LPF organise trois voies distinctes d’accès au juge pénal.

Transmission automatique au parquet : quand l’administration doit-elle dénoncer les faits ?

Le I de l’article L. 228 du LPF impose à l’administration de dénoncer au procureur de la République les faits examinés lors d’un contrôle fiscal lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : un montant de droits supérieur à un seuil, et l’application de certaines majorations^[1].

Sans préjudice des plaintes dont elle prend l’initiative, l’administration est tenue de dénoncer au procureur de la République les faits qu’elle a examinés dans le cadre de son pouvoir de contrôle prévu à l’article L. 10 qui ont conduit à l’application, sur des droits dont le montant est supérieur à 100 000 € […]

Lorsque l’administration dénonce des faits en application du présent I, l’action publique pour l’application des sanctions pénales est exercée sans plainte préalable de l’administration.

Article L. 228 du LPF, I, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ^[1]

Le seuil de 100 000 euros de droits rappelés

Le seuil de 100 000 euros porte sur les droits rappelés auxquels les majorations visées par le texte ont été appliquées : ce sont ces droits, et non les majorations elles-mêmes, qui sont comparés au seuil^[1][5]. Selon la doctrine administrative, il ne s’apprécie pas impôt par impôt : les droits rappelés pénalisés de nature différente issus d’une même procédure de contrôle s’additionnent pour un même contribuable^[5].

À l’inverse, le seuil s’apprécie procédure par procédure. Des contrôles successifs ne se cumulent pas, et les droits rappelés à une société ne s’additionnent pas avec ceux rappelés à son dirigeant ou à ses associés, par exemple au titre de revenus distribués. Si chacun franchit le seuil, le parquet est saisi des deux dossiers^[5].

Les majorations qui déclenchent la dénonciation obligatoire

Le montant ne suffit pas. Les droits rappelés doivent être assortis de l’une des majorations suivantes, prévues par le code général des impôts^[1][9] :

• la majoration de 100 % de l’article 1732 du CGI, appliquée en cas d’opposition à contrôle fiscal^[1] ;
• la majoration de 80 % prévue notamment en cas de découverte d’une activité occulte, d’abus de droit ou de manœuvres frauduleuses (article 1728, 1, c, article 1729, b et c, article 1729-0 A, I, et dernier alinéa de l’article 1758 du CGI)^[1][9] ;
• la majoration de 40 %, notamment pour manquement délibéré ou pour défaut de déclaration après mise en demeure, mais seulement si le contribuable a déjà fait l’objet, au cours des six années civiles précédentes, d’une majoration de 40 %, 80 % ou 100 % lors d’un précédent contrôle, ou d’une plainte de l’administration^[1].

Un point mérite d’être souligné : l’application des majorations s’apprécie au stade de la mise en recouvrement. Lorsqu’une transaction est conclue avant cette date, ce sont les dernières conséquences financières portées à la connaissance du contribuable qui comptent^[1]. Autrement dit, la discussion sur les pénalités pendant la phase contradictoire du contrôle a une incidence directe sur le risque pénal.

Pour une société, la réitération s’apprécie au niveau de l’entité juridique : les antécédents fiscaux personnels de ses dirigeants ne sont pas pris en compte^[5].

Élus et responsables publics : un seuil de dénonciation réduit de moitié

Pour les personnes soumises aux obligations déclaratives des articles 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et de l’article LO 135-1 du code électoral, l’obligation de dénonciation joue dès que les droits dépassent la moitié du seuil, soit 50 000 euros, et dès lors qu’une majoration de 40 %, 80 % ou 100 % a été appliquée, sans condition de réitération^[1].

Déclaration rectificative spontanée : l’exception à la transmission automatique

Le texte écarte la dénonciation obligatoire pour les contribuables qui ont déposé spontanément une déclaration rectificative^[1]. La doctrine administrative en donne une lecture stricte : la démarche n’est pas considérée comme spontanée lorsqu’un contrôle est déjà en cours, qu’un avis de vérification a été reçu ou que le contribuable fait l’objet d’une enquête. Une simple demande de renseignements suffit à caractériser un contrôle en cours^[5].

La régularisation a donc tout son intérêt, à condition d’intervenir avant toute manifestation de l’administration. Elle n’efface pas les droits ni les intérêts de retard, mais elle modifie profondément l’exposition pénale.

Plainte pour fraude fiscale : le rôle de la commission des infractions fiscales

En dehors des cas de dénonciation obligatoire, le verrou de Bercy subsiste dans sa forme classique. L’administration reste libre de porter plainte, mais elle doit obtenir l’avis conforme de la CIF^[1].

Sous peine d’irrecevabilité, les plaintes portant sur des faits autres que ceux mentionnés aux premier à cinquième alinéas du I et tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration à son initiative, sur avis conforme de la commission des infractions fiscales.

Article L. 228 du LPF, II, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ^[1]

Au 1er janvier 2027, l’ordonnance n° 2025-1247 du 17 décembre 2025 y remplace « autres taxes sur le chiffre d’affaires » par « autres taxes sur les biens et services », sans changer le mécanisme^[1].

Qui compose la commission des infractions fiscales (CIF) ?

La composition de la CIF est fixée par l’article 1741 A du CGI, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019. Elle est présidée par un conseiller d’État élu par l’assemblée générale du Conseil d’État et comprend^[6] :

• huit conseillers d’État, en activité ou honoraires ;
• huit magistrats de la Cour des comptes ;
• huit magistrats honoraires de la Cour de cassation ;
• quatre personnalités qualifiées, désignées pour moitié par le président de l’Assemblée nationale et pour moitié par le président du Sénat.

Les membres sont désignés pour trois ans^[6]. La CIF n’est pas une juridiction : elle n’apprécie pas la culpabilité, elle vérifie si le dossier présenté par l’administration justifie des poursuites pénales.

Comment se déroule la saisine de la CIF ?

Le contribuable est avisé de la saisine de la commission, qui l’invite à lui communiquer, dans un délai de trente jours, les informations qu’il jugerait nécessaires^[1]. Ce délai court est souvent la seule occasion de se défendre avant la décision de porter plainte. Le texte ne prévoyant qu’une communication écrite, ces observations doivent être complètes et étayées.

Le ministre est lié par l’avis de la commission^[1]. Un avis défavorable empêche donc le dépôt de la plainte. Pendant l’examen du dossier, la prescription de l’action publique est suspendue pour une durée maximale de six mois^[13]. Les plaintes peuvent être déposées jusqu’à la fin de la sixième année qui suit celle au cours de laquelle l’infraction a été commise^[13].

Fraude fiscale et présomptions caractérisées : la plainte sans avis de la CIF

L’avis de la commission n’est pas requis lorsqu’il existe des présomptions caractérisées qu’une infraction fiscale a été commise et qu’il existe un risque de dépérissement des preuves^[1]. Le texte vise les fraudes résultant de l’utilisation de comptes ou de contrats souscrits auprès d’organismes établis à l’étranger, de l’interposition de personnes ou d’entités établies à l’étranger, de l’usage d’une fausse identité ou de faux documents, d’une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l’étranger, ou de toute autre manœuvre destinée à égarer l’administration^[1].

Enfin, lorsqu’une première plainte a été déposée ou qu’une dénonciation a eu lieu, l’action publique peut être exercée sans nouvelle plainte si l’on découvre d’autres faits de fraude concernant le même contribuable et portant sur d’autres impôts ou sur une autre période^[14].

Que se passe-t-il après la transmission du dossier au procureur ?

La dénonciation ne vaut pas condamnation, ni même poursuite. Le procureur de la République conserve la faculté d’apprécier l’opportunité des poursuites, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel^[4]. Il peut classer le dossier, ordonner une enquête, proposer une alternative aux poursuites ou saisir le tribunal correctionnel.

La loi du 23 octobre 2018 a élargi les outils à la disposition du parquet. Les personnes morales mises en cause pour fraude fiscale peuvent se voir proposer une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. L’amende d’intérêt public, proportionnée aux avantages tirés des manquements, est alors plafonnée à 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus. L’ordonnance de validation n’emporte pas déclaration de culpabilité, et l’exécution de la convention éteint l’action publique^[10][11]. La même loi a ouvert aux délits de fraude fiscale la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC, souvent appelée « plaider-coupable ») : son article 24 a supprimé, à l’article 495-16 du code de procédure pénale, l’exclusion des délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale, catégorie dont relevait la fraude fiscale^[11][15][16].

Devant le tribunal, les peines encourues sont celles de l’article 1741 du CGI, dans sa rédaction issue de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 : cinq ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende, ce montant pouvant être porté au double du produit tiré de l’infraction. En cas de fraude aggravée, notamment en bande organisée ou au moyen de comptes à l’étranger, de faux ou d’une domiciliation fictive, les peines sont portées à sept ans d’emprisonnement et 3 000 000 euros d’amende, là encore portées au double du produit de l’infraction le cas échéant^[7]. Pour une présentation complète des peines, consultez notre article consacré à la fraude fiscale et à ses sanctions.

Verrou de Bercy et blanchiment de fraude fiscale : une exception de taille

Le verrou de Bercy ne protège que le délit de fraude fiscale lui-même. Dès 2008, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que le blanchiment de fraude fiscale est un délit général, distinct et autonome, qui peut être poursuivi sans plainte préalable de l’administration ni avis de la CIF. Il suffit que soient établis les éléments constitutifs de la fraude fiscale ayant procuré les sommes en cause, sans que celle-ci ait elle-même été poursuivie^[12].

Cette jurisprudence a une portée pratique considérable : pour un contribuable, l’absence de plainte de l’administration ne garantit pas l’absence de risque pénal lorsque des fonds d’origine fiscale non déclarée ont circulé.

Le verrou de Bercy est-il conforme à la Constitution ?

Le Conseil constitutionnel s’est notamment prononcé à deux reprises sur l’article L. 228 du LPF. Dans sa décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, il a jugé conforme l’exigence d’une plainte préalable de l’administration, sans réserve^[4]. Dans sa décision n° 2019-804 QPC du 27 septembre 2019, rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’Association française des entreprises privées, il a validé le dispositif de dénonciation obligatoire issu de la réforme de 2018, en jugeant ses critères objectifs et rationnels et en relevant que l’absence d’avis de la CIF ne privait les contribuables d’aucune garantie^[3].

Une autre décision compte tout autant pour la défense. Saisi de la question du cumul entre majorations fiscales et poursuites pénales, le Conseil a admis ce cumul, mais en le réservant aux fraudes les plus graves^[8].

Ce principe impose néanmoins que les dispositions de l’article 1741 ne s’appliquent qu’aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l’impôt. Cette gravité peut résulter du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention.

Conseil constitutionnel, décision n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016, paragraphe 21 ^[8]

Cette réserve d’interprétation offre un argument de défense : même transmis au parquet, un dossier doit répondre à ces critères de gravité.

Comment se défendre face au risque de poursuites pour fraude fiscale ?

Depuis la réforme de 2018, la frontière entre le contentieux fiscal et le procès pénal se joue très tôt, souvent dès la proposition de rectification. Quelques réflexes s’imposent :

• Contester la qualification des pénalités : la majoration de 80 % suppose notamment que l’administration prouve des manœuvres frauduleuses, un abus de droit ou une activité occulte, et la majoration de 40 % suppose un manquement délibéré. Chaque requalification peut faire sortir le dossier du champ de la dénonciation obligatoire^[1][9].
• Vérifier le calcul du seuil : les droits retenus, la procédure à laquelle ils se rattachent et la personne redevable déterminent le franchissement des 100 000 euros^[5].
• Surveiller les antécédents : une majoration de 40 % n’entraîne la dénonciation qu’en cas de réitération sur six ans, ce qui impose de reconstituer l’historique fiscal du contribuable^[1].
• Utiliser le délai de trente jours en cas de saisine de la CIF pour produire des observations écrites et documentées^[1].
• Régulariser avant tout contrôle lorsque c’est encore possible : seule une déclaration rectificative réellement spontanée échappe à la dénonciation obligatoire^[1][5].

Lorsque le dossier a déjà été transmis, la défense change de terrain : audition éventuelle, discussion d’une alternative aux poursuites, puis débat devant le tribunal correctionnel sur l’élément intentionnel et la gravité des faits. Nous détaillons cette phase dans notre article sur la manière de se défendre contre une accusation de fraude fiscale.

Verrou de Bercy : pourquoi consulter un avocat dès le contrôle fiscal ?

Le verrou de Bercy n’est plus une protection sur laquelle on peut compter. Dans les dossiers importants, la transmission au parquet découle mécaniquement du montant des droits et du niveau des pénalités, si bien que le sort pénal d’un contribuable se décide en grande partie pendant le contrôle fiscal. Anticiper ce risque suppose de maîtriser à la fois la procédure fiscale et le droit pénal, et c’est l’objet de l’accompagnement proposé par un avocat en droit pénal fiscal à Bordeaux.

Maître Alexis Germe, avocat au Barreau de Bordeaux, intervient aux côtés des dirigeants, des indépendants et des particuliers, de la proposition de rectification jusqu’à l’audience devant le tribunal correctionnel.

Une proposition de rectification mentionne des majorations de 40 % ou de 80 % ? N’attendez pas la mise en recouvrement pour mesurer le risque pénal. Prenez rendez-vous avec le Cabinet pour faire analyser votre dossier en toute confidentialité.

Sources et textes de référence

1. Article L. 228 du livre des procédures fiscales, version en vigueur (Légifrance)
2. Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, article 36 (Légifrance)
3. Conseil constitutionnel, décision n° 2019-804 QPC du 27 septembre 2019, Association française des entreprises privées
4. Conseil constitutionnel, décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B.
5. BOFiP, BOI-CF-INF-40-10-10-15, dénonciation obligatoire au procureur de la République (publié le 27/06/2019)
6. Article 1741 A du Code général des impôts, version en vigueur (Légifrance)
7. Article 1741 du Code général des impôts, version en vigueur (Légifrance)
8. Conseil constitutionnel, décision n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016
9. Code général des impôts, section « Sanctions fiscales », articles 1728 à 1740 E, version en vigueur (Légifrance)
10. Article 41-1-2 du Code de procédure pénale, version en vigueur (Légifrance)
11. Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, articles 24 et 25 (Légifrance)
12. Cour de cassation, chambre criminelle, 20 février 2008, n° 07-82.977, publié au bulletin (Légifrance)
13. Article L. 230 du livre des procédures fiscales, version en vigueur (Légifrance)
14. Article L. 228 C du livre des procédures fiscales, version en vigueur (Légifrance)
15. Article 495-16 du Code de procédure pénale, version en vigueur, modifié par la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018, article 24 (Légifrance)
16. Assemblée nationale, avis n° 1188 de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, 24 juillet 2018, commentaire de l’article 9 (art. 495-16 du code de procédure pénale)